近日，云南省人民政府办公厅印发了《云南省深化零基预算改革方案》（以下简称《改革方案》），对健全预算制度、完善预算管理提出明确要求，为便于全省各级各部门更好理解《改革方案》的相关内容，切实做好贯彻落实工作，现就相关政策解读如下：
一、出台背景
零基预算可以理解为从“零”开始编制预算，不考虑以往年度预算安排基数，结合各方面实际需求和财力可能，按照轻重缓急安排支出的预算编制理念和方法。2022年，省财政厅制定印发了零基预算改革实施意见，对如何编制零基预算提出要求、作出规范，改变“基数+增长”的预算编制方式，实行预算一年一定。几年来，我省通过系列探索实践，在财税体制改革特别是预算管理方面取得了阶段性成效，积累了宝贵经验。但是，深层次机制障碍和结构性矛盾仍未完全解决，预算管理中支出基数固化、资金统筹难、预算执行慢、预算约束不够有力、资金结转大等问题仍旧突出，迫切需要统筹谋划、系统推进，更深层次、更大力度深化零基预算改革。按照党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的决策部署，以及省委、省政府和财政部关于深化零基预算改革的要求，制定了《改革方案》。
《改革方案》的出台既是落实党中央决策部署的必然要求，也是对我省预算管理现有问题的靶向破解，对于打破财政支出固化格局，集中财力办大事，提高资源配置和使用效率，推动全省高质量跨越式发展具有重要意义。
一是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。党的二十届三中全会明确提出要深化财税体制改革并就健全预算制度等作出重要部署，提出明确要求，财政部也对全国范围内深化零基预算改革作出具体要求，省委、省政府多次强调“把钱用在刀刃上”，就加强财政管理与零基预算改革提出要求。深化零基预算改革是我省贯彻中央精神、落实上级部署的政治责任与必然要求，必须以更大力度打破传统模式，构建科学规范的预算管理体系。
二是优化财政资源配置推动全省高质量跨越式发展的迫切需要。财政资金对促进资源合理配置具有重要作用，财政政策是宏观调控的重要工具。推动全省高质量发展、保障重大战略任务、兜牢基本民生底线，必须深化零基预算改革，更大力度统筹财政政策和资金，建立健全有利于高质量发展的财政体制机制，推动资金向党委政府中心工作、群众急难愁盼事项倾斜，避免“大水漫灌”式支出，切实提升财政资源配置效率，为云南高质量跨越式发展提供更加坚实的财政保障。
三是缓解财政困难与防范化解风险的重要举措。当前，全省财政收支矛盾仍然突出，基层财政困难仍未彻底缓解，防范化解地方债务风险压力持续加大，落实更加积极的财政政策还需加大支出强度，支持“促发展、防风险”还需持续加力。同时，部分领域支出固化僵化等问题突出，传统“基数+增长”的预算编制模式，已难以适配新形势下财政精细化管理要求，亟需向存量政策和资金挖潜增效，通过更深层次改革打通堵点，更好发挥财政资金效益。
四是推进财政治理体系和治理能力现代化的应有之义。财税体制是高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，深化零基预算改革作为新一轮财税体制改革的重要内容，对推进财政治理体系和治理能力现代化具有重要意义。必须适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，紧紧围绕“五个财政”建设，深化零基预算改革，加强与其他改革协同配合，全面落实现代预算管理要求，将制度优势更好转化为国家治理效能。
二、总体思路和主要特点
（一）总体思路
《改革方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，全面实施零基预算改革，创新预算管理方式，改革预算编制方法，规范财政资金分配，优化财政支出结构，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强财政统筹平衡和可持续发展能力，为推动全省高质量跨越式发展提供财力保障。
（二）主要特点
《改革方案》以“打破基数观念和支出固化僵化格局、提升财政资源配置效能”为核心，在省、市、县三个层面全面深化零基预算改革，主要有以下四方面特点：
一是以零为基，优化重塑支出政策和资金安排。全面清理规范既有支出政策，打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有支出以项目为管理单元，视财力可能和需求情况，按照轻重缓急的原则安排。对已达既定目标或不再具备执行条件的专项资金，一律清理退出。
二是谋事为先，增强重大战略任务财力保障。将落实党中央、国务院重大决策部署和省委、省政府工作要求作为预算安排的首要任务，建立重点保障事项清单机制，将党委、政府重点工作和重大项目等纳入清单优先保障。围绕“必要性、可行性、急迫性、合理性、可持续性”明确项目实施方案和资金需求，推动项目跟着政策走，资金跟着项目走。
三是统筹为要，更大力度优化整合财政资金资源。加强“不同预算、不同类别、不同年度、不同部门”间的财政资源统筹，切实统一预算分配权，将财政资金“化零为整”，向“存量”资金资产要“增量”。对于各本预算均安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，避免交叉重复。加强财政拨款资金和非财政拨款资金的统筹，优先安排使用非财政拨款资金。对上年结转资金规模较大的部门、地区和项目，核减或取消下年预算安排。推动跨部门资金统筹整合，同类资金由一个部门牵头管理，实现目标共商、政策共定、项目共管。统筹整合腾出的财政资源，按照集中财力办大事原则，全部用于亟需的重点支出。
四是绩效为尺，确保资金用在紧要处、刀刃上。对绩效目标实现程度和预算执行进度动态监控，及时调整纠偏，确保资金落到实处、取得实效。通过优化绩效目标设置、加大预算绩效审核力度等预算绩效管理措施，做到花钱必问效、无效必问责。健全预算安排激励约束机制，将财政资金安排与绩效管理质量等挂钩，增强资金安排的科学性、精准性。
三、主要内容
《改革方案》明确4个方面改革任务和24项具体措施。
第一部分，先谋划、后安排，合理确定预算支出需求。预算编制要聚焦重点务实谋划政策和项目，提出制定重点保障事项清单、动态储备财政支出政策和项目、健全项目轻重缓急排序机制等三项措施要求。预算安排要结合实际合理确定资金需求，提出健全财政支出标准体系、合理确定项目规模和工作量、严格落实过紧日子要求等三项措施要求。
第二部分，重统筹、优结构，科学制定预算安排方案。全面加强收入支出统筹，集中财力办大事，提出加强各类财政资源统筹、切实统一预算分配权、源头整合重点领域资金、强化国有资产资源统筹等四项措施要求。分类优化安排，确保资金用在刀刃上，提出有效保障基本支出需要、合理安排省本级部门预算项目、严格控制省对下专项转移支付、严格支出预算安排顺序等四项措施要求。
第三部分，抓执行、提绩效，切实加强预算执行管控。狠抓预算执行，提升资金使用效率，提出加快预算批复下达、加快预算支出进度、严格规范预算调剂等三项措施要求。强化绩效监控，提高资金使用效益，提出全覆盖实施绩效监控、及时纠正调整绩效偏离情况等两项措施要求。
第四部分，强支撑、严监督，协同构建预算管理闭环。增强预算管理支撑，提出加强多部门管理协同、优化完善信息系统支撑、深入推进预算绩效管理等三项措施要求。加强监督管理结果运用，提出落实执行结果与预算安排挂钩机制、强化监督和问责等两项措施要求。
此外，为加强改革的系统集成、协调高效，省财政厅将推动形成“1＋N”的零基预算政策体系，“1”即《改革方案》，“N”即围绕零基预算改革要求，有序制定出台多项配套制度措施，确保零基预算改革取得实效。同时，加强零基预算改革与财政体制、资产管理、税制等方面改革的协调联动，推动改革走深走实。
